Menu
Source : Samuel Charap et Sergey Radchenko, Foreign Affairs,
16 avril 2024
À la fin du mois de mars 2022, une série de réunions au Belarus et en Turquie et d’engagements virtuels par vidéoconférence ont abouti au communiqué d’Istanbul, qui décrit le cadre d’un règlement. Les négociateurs ukrainiens et russes ont alors commencé à travailler sur le texte d’un traité, réalisant des progrès substantiels en vue d’un accord. Mais en mai, les pourparlers ont été interrompus. La guerre a fait rage et a depuis lors coûté des dizaines de milliers de vies humaines dans les deux camps. Le président russe Vladimir Poutine et ceux qui lui font écho ont affirmé qu’il y avait un accord sur la table qui aurait mis fin à la guerre, mais que les Ukrainiens l’ont abandonné sous la pression de leurs protecteurs occidentaux et à cause de l’orgueil de Kiev, qui pensait que la Russie était faible sur le plan militaire. D’autres ont totalement ignoré l’importance de ces pourparlers, affirmant que les projets d’accord n’étaient pas sérieux. Ce qui s’est vraiment passé, rétrospectivement, semble extraordinaire : au milieu de l’agression sans précédent de Moscou, les Russes et les Ukrainiens ont presque finalisé un accord qui aurait mis fin à la guerre et fourni à l’Ukraine des garanties de sécurité multilatérales, ouvrant la voie à sa neutralité permanente et, plus tard, à son adhésion à l’UE.
Aux premières heures du 24 février 2022, l’armée de l’air russe a frappé des cibles dans toute l’Ukraine. Dans le même temps, l’infanterie et les blindés de Moscou se sont déversés dans le pays depuis le nord, l’est et le sud. Dans les jours qui suivent, les Russes tentent d’encercler Kiev.
Ce furent les premiers jours et les premières semaines d’une invasion qui aurait pu aboutir à la défaite de l’Ukraine et à sa soumission à la Russie. Rétrospectivement, il semble presque miraculeux qu’il n’en ait rien été.
Ce qui s’est passé sur le champ de bataille est relativement bien compris. Ce qui l’est moins, c’est l’intense diplomatie simultanée impliquant Moscou, Kiev et une foule d’autres acteurs, qui aurait pu aboutir à un règlement quelques semaines seulement après le début de la guerre.
À la fin du mois de mars 2022, une série de réunions en personne au Belarus et en Turquie et d’engagements virtuels par vidéoconférence ont abouti au communiqué d’Istanbul, qui décrit le cadre d’un règlement. Les négociateurs ukrainiens et russes ont alors commencé à travailler sur le texte d’un traité, réalisant des progrès substantiels en vue d’un accord. Mais en mai, les pourparlers ont été interrompus. La guerre a fait rage et a depuis lors coûté des dizaines de milliers de vies humaines dans les deux camps.
Que s’est-il passé ? À quel point les parties étaient-elles proches de mettre fin à la guerre ? Et pourquoi n’ont-elles jamais conclu d’accord ?
Pour faire la lumière sur cet épisode souvent négligé mais crucial de la guerre, nous avons examiné les projets d’accords échangés entre les deux parties, dont certains détails n’ont pas été rapportés auparavant. Nous avons également interrogé plusieurs participants aux pourparlers ainsi que des fonctionnaires en poste à l’époque dans des gouvernements occidentaux clés, à qui nous avons accordé l’anonymat afin d’évoquer des sujets sensibles. Enfin, nous avons passé en revue de nombreuses interviews et déclarations contemporaines et plus récentes de responsables ukrainiens et russes en poste à l’époque des pourparlers. La plupart de ces documents sont disponibles sur YouTube, mais ils ne sont pas en anglais et ne sont donc pas largement connus en Occident. Enfin, nous avons examiné de près la chronologie des événements depuis le début de l’invasion jusqu’à la fin du mois de mai, lorsque les pourparlers ont été interrompus. Lorsque nous avons rassemblé tous ces éléments, ce que nous avons découvert est surprenant et pourrait avoir des implications significatives pour les futurs efforts diplomatiques visant à mettre fin à la guerre.
Certains observateurs et responsables (notamment le président russe Vladimir Poutine) ont affirmé qu’il y avait un accord sur la table qui aurait mis fin à la guerre, mais que les Ukrainiens l’ont abandonné sous la pression de leurs protecteurs occidentaux et à cause de l’orgueil de Kiev, qui pensait que la Russie était faible sur le plan militaire. D’autres ont totalement ignoré l’importance des pourparlers, affirmant que les parties ne faisaient que suivre le mouvement et gagner du temps pour se réaligner sur le champ de bataille, ou que les projets d’accord n’étaient pas sérieux.
Bien que ces interprétations contiennent des éléments de vérité, elles obscurcissent plus qu’elles n’éclairent. Il n’y a pas eu de pistolet fumant unique ; cette histoire défie les explications simples. En outre, ces récits monocausaux éludent complètement un fait qui, rétrospectivement, semble extraordinaire : au milieu de l’agression sans précédent de Moscou, les Russes et les Ukrainiens ont presque finalisé un accord qui aurait mis fin à la guerre et fourni à l’Ukraine des garanties de sécurité multilatérales, ouvrant la voie à sa neutralité permanente et, plus tard, à son adhésion à l’UE.
Un accord final s’est toutefois avéré difficile à obtenir, et ce pour plusieurs raisons. Les partenaires occidentaux de Kiev étaient réticents à l’idée d’être entraînés dans une négociation avec la Russie, en particulier une négociation qui leur aurait imposé de nouveaux engagements pour assurer la sécurité de l’Ukraine. L’opinion publique ukrainienne s’est durcie avec la découverte des atrocités commises par les Russes à Irpin et à Bucha. Et avec l’échec de l’encerclement de Kiev par la Russie, le président Volodymyr Zelensky est devenu plus confiant dans le fait qu’avec un soutien occidental suffisant, il pourrait gagner la guerre sur le champ de bataille. Enfin, bien que la tentative des parties de résoudre des différends de longue date sur l’architecture de sécurité ait offert la perspective d’une résolution durable de la guerre et d’une stabilité régionale durable, elles ont visé trop haut, trop tôt. Elles ont tenté d’obtenir un règlement global alors même qu’un cessez-le-feu de base s’avérait hors de portée.
Aujourd’hui, alors que les perspectives de négociations semblent sombres et que les relations entre les parties sont quasiment inexistantes, l’histoire des pourparlers du printemps 2022 peut sembler une distraction qui n’apporte que peu d’éléments directement applicables aux circonstances actuelles. Mais Poutine et Zelensky ont surpris tout le monde par leur volonté mutuelle d’envisager des concessions de grande envergure pour mettre fin à la guerre. Ils pourraient bien surprendre à nouveau tout le monde à l’avenir.
ASSURANCE OU GARANTIE ?
Que voulaient accomplir les Russes en envahissant l’Ukraine ? Le 24 février 2022, Poutine a prononcé un discours dans lequel il a justifié l’invasion en mentionnant l’objectif vague de “dénazification” du pays. L’interprétation la plus raisonnable de la “dénazification” était que Poutine cherchait à renverser le gouvernement de Kiev, en tuant ou en capturant éventuellement Zelensky au cours du processus.
Pourtant, quelques jours après le début de l’invasion, Moscou a commencé à chercher des motifs de compromis. La guerre que Poutine prévoyait comme une promenade de santé s’est avérée tout autre, et cette ouverture précoce au dialogue suggère qu’il semble avoir déjà abandonné l’idée d’un changement de régime pur et simple. Zelensky, comme il l’avait fait avant la guerre, a immédiatement manifesté son intérêt pour une rencontre personnelle avec Poutine. Bien qu’il ait refusé de parler directement à Zelensky, Poutine a nommé une équipe de négociation. Le président biélorusse Alexandre Loukachenko a joué le rôle de médiateur.
Les pourparlers ont débuté le 28 février dans l’une des vastes résidences de campagne de Loukachenko, près du village de Liaskavichy, à une trentaine de kilomètres de la frontière entre la Biélorussie et l’Ukraine. La délégation ukrainienne était dirigée par Davyd Arakhamia, chef parlementaire du parti politique de Zelensky, et comprenait le ministre de la défense, Oleksii Reznikov, le conseiller présidentiel, Mykhailo Podolyak, et d’autres hauts fonctionnaires. La délégation russe était dirigée par Vladimir Medinsky, un conseiller principal du président russe qui avait précédemment occupé le poste de ministre de la culture. Elle comprenait également les vice-ministres de la défense et des affaires étrangères, entre autres.
Lors de la première réunion, les Russes ont présenté une série de conditions strictes, exigeant en fait la capitulation de l’Ukraine. Il s’agissait là d’une fin de non-recevoir. Mais à mesure que la position de Moscou sur le champ de bataille continuait à se détériorer, ses positions à la table des négociations devenaient moins exigeantes. Les 3 et 7 mars, les parties ont donc organisé un deuxième et un troisième cycle de négociations, cette fois à Kamyanyuki, en Biélorussie, juste de l’autre côté de la frontière polonaise. La délégation ukrainienne a présenté ses propres exigences : un cessez-le-feu immédiat et la mise en place de corridors humanitaires permettant aux civils de quitter la zone de guerre en toute sécurité. C’est au cours du troisième cycle de négociations que les Russes et les Ukrainiens semblent avoir examiné des projets pour la première fois. Selon Medinsky, il s’agissait de projets russes, que la délégation de Medinsky avait apportés de Moscou et qui reflétaient probablement l’insistance de Moscou sur le statut de neutralité de l’Ukraine.
À ce stade, les réunions en personne ont été interrompues pendant près de trois semaines, bien que les délégations aient continué à se rencontrer via Zoom. Au cours de ces échanges, les Ukrainiens ont commencé à se concentrer sur la question qui allait devenir centrale dans leur vision de la fin de la guerre : les garanties de sécurité qui obligeraient d’autres États à se porter à la défense de l’Ukraine si la Russie attaquait à nouveau à l’avenir. On ne sait pas exactement quand Kiev a soulevé cette question pour la première fois dans ses conversations avec les Russes ou les pays occidentaux. Mais le 10 mars, le ministre ukrainien des affaires étrangères, Dmytro Kuleba, qui se trouvait alors à Antalya, en Turquie, pour une réunion avec son homologue russe, Sergueï Lavrov, a parlé d’une “solution systématique et durable” pour l’Ukraine, ajoutant que les Ukrainiens étaient “prêts à discuter” des garanties qu’ils espéraient recevoir des États membres de l’OTAN et de la Russie.
M. Kuleba semblait avoir à l’esprit une garantie de sécurité multilatérale, un accord par lequel des puissances concurrentes s’engagent à assurer la sécurité
d’un État tiers, généralement à la condition qu’il ne s’aligne sur aucun des garants. De tels accords sont tombés en désuétude après la guerre froide. Alors que les alliances telles que l’OTAN visent à maintenir une défense collective contre un ennemi commun, les garanties de sécurité multilatérales sont conçues pour prévenir les conflits entre les garants sur l’alignement de l’État garanti et, par extension, pour assurer la sécurité de cet État.
L’Ukraine a fait l’amère expérience d’une version moins solide de ce type d’accord : une assurance de sécurité multilatérale, par opposition à une garantie. En 1994, elle a signé le mémorandum de Budapest, adhérant au traité de non-prolifération nucléaire en tant qu’État non doté d’armes nucléaires et acceptant de renoncer à ce qui était alors le troisième plus grand arsenal du monde. En retour, la Russie, le Royaume-Uni et les États-Unis ont promis de ne pas attaquer l’Ukraine. Toutefois, contrairement à une idée fausse largement répandue, en cas d’agression contre l’Ukraine, l’accord n’obligeait les signataires qu’à convoquer une réunion du Conseil de sécurité des Nations unies, et non à prendre la défense du pays.
L’invasion à grande échelle de la Russie et la froide réalité selon laquelle l’Ukraine menait une guerre existentielle contre elle-même ont poussé Kiev à trouver un moyen de mettre fin à l’agression et de s’assurer qu’elle ne se reproduirait plus jamais. Le 14 mars, alors que les deux délégations se rencontraient via Zoom, M. Zelensky a publié un message sur sa chaîne Telegram appelant à des “garanties de sécurité normales et efficaces” qui ne seraient pas “comme celles de Budapest”. Lors d’un entretien avec des journalistes ukrainiens deux jours plus tard, son conseiller Podolyak a expliqué que ce que Kiev recherchait, c’était des “garanties de sécurité absolues” qui exigeraient que “les signataires […] ne se tiennent pas à l’écart en cas d’attaque contre l’Ukraine, comme c’est le cas aujourd’hui. Au contraire, ils participeraient activement à la défense de l’Ukraine en cas de conflit”.
La demande de l’Ukraine de ne pas être à nouveau abandonnée à elle-même est tout à fait compréhensible. Kiev voulait (et veut toujours) disposer d’un mécanisme plus fiable que la bonne volonté de la Russie pour assurer sa sécurité future. Mais il serait difficile d’obtenir une garantie. Naftali Bennett était le premier ministre israélien au moment des pourparlers et jouait un rôle actif de médiateur entre les deux parties. Dans un entretien avec le journaliste Hanoch Daum publié en ligne en février 2023, il rappelle qu’il a tenté de dissuader Zelensky de rester bloqué sur la question des garanties de sécurité. “Il y a une blague sur un type qui essaie de vendre le pont de Brooklyn à un passant”, a expliqué M. Bennett. J’ai dit : “L’Amérique vous donnera des garanties ? Elle s’engagera à envoyer des soldats dans plusieurs années si la Russie viole quelque chose, après avoir quitté l’Afghanistan et tout le reste ? Après avoir quitté l’Afghanistan et tout le reste ? J’ai répondu : “Volodymyr, cela n’arrivera pas”.
Pour être plus précis : si les États-Unis et leurs alliés n’étaient pas disposés à fournir à l’Ukraine de telles garanties (par exemple, sous la forme d’une adhésion à l’OTAN) avant la guerre, pourquoi le feraient-ils après que la Russie a démontré de manière aussi éclatante sa volonté d’attaquer l’Ukraine ? Les négociateurs ukrainiens ont élaboré une réponse à cette question, mais celle-ci n’a finalement pas convaincu leurs collègues occidentaux peu enclins à prendre des risques. La position de Kiev était que, comme l’impliquait le concept de garanties émergentes, la Russie serait également un garant, ce qui signifiait que Moscou acceptait essentiellement que les autres garants soient obligés d’intervenir si elle attaquait à nouveau. En d’autres termes, si Moscou acceptait que toute nouvelle agression contre l’Ukraine entraînerait une guerre entre la Russie et les États-Unis, elle ne serait pas plus encline à attaquer à nouveau l’Ukraine qu’elle ne le serait à attaquer un allié de l’OTAN.
UNE PERCÉE
Tout au long du mois de mars, de violents combats se poursuivent sur tous les fronts. Les Russes tentent de prendre Tchernihiv, Kharkiv et Sumy, mais échouent de façon spectaculaire, bien que les trois villes subissent de lourds dommages. À la mi-mars, la poussée de l’armée russe vers Kiev s’enlise et subit de lourdes pertes. Les deux délégations poursuivent leurs discussions par vidéoconférence, mais se rencontrent à nouveau en personne le 29 mars, cette fois à Istanbul, en Turquie.
Il semble qu’elles soient parvenues à une percée. À l’issue de la réunion, les parties ont annoncé qu’elles s’étaient mises d’accord sur un communiqué commun. Les termes en ont été largement décrits lors des déclarations à la presse des deux parties à Istanbul. Mais nous avons obtenu une copie du texte intégral du projet de communiqué, intitulé “Principales dispositions du traité sur les garanties de sécurité de l’Ukraine”. Selon les participants que nous avons interrogés, les Ukrainiens ont largement rédigé le communiqué et les Russes ont provisoirement accepté l’idée de l’utiliser comme cadre pour un traité.
Le traité envisagé dans le communiqué proclamerait l’Ukraine comme un État neutre permanent et non nucléaire. L’Ukraine renoncerait à toute intention d’adhérer à des alliances militaires ou d’autoriser la présence de bases militaires ou de troupes étrangères sur son sol. Le communiqué cite comme garants possibles les membres permanents du Conseil de sécurité des Nations unies (y compris la Russie) ainsi que le Canada, l’Allemagne, Israël, l’Italie, la Pologne et la Turquie.
Le communiqué indiquait également que si l’Ukraine était attaquée et demandait de l’aide, tous les États garants seraient tenus, après consultation avec l’Ukraine et entre eux, de fournir une assistance à l’Ukraine pour rétablir sa sécurité. Il est remarquable que ces obligations aient été énoncées avec beaucoup plus de précision que l’article 5 de l’OTAN : imposer une zone d’exclusion aérienne, fournir des armes ou intervenir directement avec la propre force militaire de l’État garant.
Bien que l’Ukraine soit définitivement neutre dans le cadre proposé, la voie de l’adhésion de Kiev à l’UE resterait ouverte et les États garants (y compris la Russie) confirmeraient explicitement “leur intention de faciliter l’adhésion de l’Ukraine à l’Union européenne”. C’était tout à fait extraordinaire : en 2013, M. Poutine avait exercé une pression intense sur le président ukrainien Viktor Ianoukovitch pour qu’il renonce à un simple accord d’association avec l’UE. Aujourd’hui, la Russie accepte de “faciliter” l’adhésion totale de l’Ukraine à l’UE.
Bien que l’intérêt de l’Ukraine à obtenir ces garanties de sécurité soit évident, il n’est pas évident de comprendre pourquoi la Russie accepterait tout cela. Quelques semaines auparavant, Poutine avait tenté de s’emparer de la capitale de l’Ukraine, de chasser son gouvernement et d’imposer un régime fantoche. Il semble absurde qu’il ait soudainement décidé d’accepter que l’Ukraine – qui est désormais plus hostile à la Russie que jamais, grâce aux actions de Poutine – devienne membre de l’UE et que son indépendance et sa sécurité soient garanties par les États-Unis (entre autres). Pourtant, le communiqué suggère que c’est précisément ce que Poutine était prêt à accepter.
Nous ne pouvons qu’émettre des hypothèses sur les raisons de cette décision. La guerre éclair de Poutine a échoué, ce qui était clair dès le début du mois de mars. Peut-être était-il désormais prêt à réduire ses pertes s’il obtenait ce qu’il demandait depuis longtemps : que l’Ukraine renonce à ses aspirations à l’OTAN et n’accueille jamais de forces de l’OTAN sur son territoire. S’il ne pouvait pas contrôler l’ensemble du pays, il pourrait au moins garantir ses intérêts sécuritaires les plus fondamentaux, stopper l’hémorragie de l’économie russe et restaurer la réputation internationale du pays.
Le communiqué contient également une autre disposition qui, rétrospectivement, est stupéfiante : il appelle les deux parties à chercher à résoudre pacifiquement leur différend sur la Crimée au cours des dix à quinze prochaines années. Depuis que la Russie a annexé la péninsule en 2014, Moscou n’a jamais accepté de discuter de son statut, affirmant qu’il s’agissait d’une région de la Russie comme les autres. En proposant de négocier son statut, le Kremlin a tacitement admis que ce n’était pas le cas.
COMBATTRE ET PARLER
Dans les remarques qu’il a faites le 29 mars, immédiatement après la conclusion des pourparlers, Medinsky, le chef de la délégation russe, s’est montré résolument optimiste, expliquant que les discussions sur le traité relatif à la neutralité de l’Ukraine entraient dans la phase pratique et que – compte tenu de toutes les complexités présentées par le fait que le traité comporte de nombreux garants potentiels – il était possible que Poutine et Zelensky le signent lors d’un sommet dans un avenir prévisible.
Le lendemain, il a déclaré aux journalistes : “Hier, la partie ukrainienne a, pour la première fois, fixé par écrit sa volonté de mettre en œuvre une série de conditions très importantes pour l’établissement de futures relations normales et de bon voisinage avec la Russie”. Il a ajouté : “Ils nous ont remis les principes d’un futur règlement potentiel, fixés par écrit”.
Entre-temps, la Russie a abandonné ses efforts pour prendre Kiev et retire ses forces de l’ensemble du front nord. Alexander Fomin, vice-ministre russe de la défense, avait annoncé cette décision à Istanbul le 29 mars, la qualifiant d’effort “pour construire la confiance mutuelle”. En réalité, il s’agit d’une retraite forcée. Les Russes avaient surestimé leurs capacités et sous-estimé la résistance ukrainienne, et ils présentaient
maintenant leur échec comme une mesure diplomatique gracieuse destinée à faciliter les pourparlers de paix.
Le retrait a eu des conséquences considérables. Il a renforcé la détermination de Zelensky, éliminant une menace immédiate pour son gouvernement, et a démontré que la machine militaire vantée par Poutine pouvait être repoussée, voire vaincue, sur le champ de bataille. Elle a également permis à l’Occident d’apporter une aide militaire de grande envergure à l’Ukraine en libérant les lignes de communication menant à Kiev. Enfin, la retraite a ouvert la voie à la découverte macabre des atrocités commises par les forces russes dans les banlieues de Kiev, à Bucha et Irpin, où elles ont violé, mutilé et assassiné des civils.
Les rapports en provenance de Bucha ont commencé à faire les gros titres au début du mois d’avril. Le 4 avril, Zelensky se rend dans la ville. Le lendemain, il s’est adressé au Conseil de sécurité de l’ONU par vidéo et a accusé la Russie d’avoir perpétré des crimes de guerre à Bucha, comparant les forces russes au groupe terroriste État islamique (également connu sous le nom d’ISIS). M. Zelensky a demandé au Conseil de sécurité des Nations unies d’expulser la Russie, membre permanent de l’organisation.
Il est toutefois remarquable que les deux parties aient continué à travailler jour et nuit sur un traité que Poutine et Zelensky étaient censés signer lors d’un sommet qui devait se tenir dans un avenir assez proche.
Les deux parties s’échangeaient activement des projets et, semble-t-il, commençaient à les partager avec d’autres parties. (Dans son interview de février 2023, M. Bennett a déclaré avoir vu 17 ou 18 projets d’accord ; M. Loukachenko a également déclaré en avoir vu au moins un). Nous avons examiné de près deux de ces projets, l’un daté du 12 avril et l’autre du 15 avril, dont les participants aux pourparlers nous ont dit qu’il s’agissait du dernier projet échangé entre les parties. Ils sont largement similaires mais contiennent des différences importantes, et tous deux montrent que le communiqué n’a pas résolu certaines questions clés.
Premièrement, alors que le communiqué et le projet du 12 avril indiquaient clairement que les États garants décideraient indépendamment de venir en aide à Kiev en cas d’attaque contre l’Ukraine, dans le projet du 15 avril, les Russes ont tenté de contourner cet article crucial en insistant sur le fait qu’une telle action ne se produirait que “sur la base d’une décision approuvée par tous les États garants” – donnant ainsi un droit de veto à l’envahisseur probable, la Russie. D’après une note sur le texte, les Ukrainiens ont rejeté cet amendement, insistant sur la formule originale, selon laquelle tous les garants avaient l’obligation individuelle d’agir et n’auraient pas à parvenir à un consensus avant de le faire.
Deuxièmement, les projets contiennent plusieurs articles qui ont été ajoutés au traité sur l’insistance de la Russie, mais qui ne faisaient pas partie du communiqué et portaient sur des questions que l’Ukraine a refusé de discuter. Ces articles demandent à l’Ukraine d’interdire “le fascisme, le nazisme, le néo-nazisme et le nationalisme agressif” et, à cette fin, d’abroger six lois ukrainiennes (en tout ou en partie) qui traitent, de manière générale, d’aspects litigieux de l’histoire de l’ère soviétique, en particulier le rôle des nationalistes ukrainiens pendant la Seconde Guerre mondiale.
Il est facile de comprendre pourquoi l’Ukraine s’opposerait à ce que la Russie détermine sa politique en matière de mémoire historique, en particulier dans le contexte d’un traité sur les garanties de sécurité. Les Russes savaient que ces dispositions rendraient plus difficile l’acceptation du reste du traité par les Ukrainiens. Elles pourraient donc être considérées comme des pilules empoisonnées.
Toutefois, il est également possible que ces dispositions aient été conçues pour permettre à Poutine de sauver la face. Par exemple, en forçant l’Ukraine à abroger les lois qui condamnent le passé soviétique et font passer les nationalistes ukrainiens qui ont combattu l’Armée rouge pendant la Seconde Guerre mondiale pour des combattants de la liberté, le Kremlin pourrait affirmer qu’il a atteint son objectif déclaré de “dénazification”, même si le sens initial de cette expression pourrait bien avoir été le remplacement du gouvernement de Zelensky.
En fin de compte, il n’est pas certain que ces dispositions auraient permis de rompre l’accord. Le principal négociateur ukrainien, Arakhamia, a par la suite minimisé leur importance. Comme il l’a déclaré lors d’une interview accordée en novembre 2023 à un programme d’information de la télévision ukrainienne, la Russie avait “espéré jusqu’au dernier moment qu’ils [pourraient] nous pousser à signer un tel accord, que nous [adopterions] la neutralité. C’était le plus important pour eux. Ils étaient prêts à terminer la guerre si, comme la Finlande [pendant la guerre froide], nous adoptions la neutralité et nous engagions à ne pas rejoindre l’OTAN”.
La taille et la structure de l’armée ukrainienne ont également fait l’objet d’intenses négociations. Au 15 avril, les deux parties restent très éloignées sur ce sujet. Les Ukrainiens voulaient une armée de temps de paix de 250 000 personnes ; les Russes insistaient sur un maximum de 85 000 personnes, ce qui était nettement inférieur à l’armée permanente dont disposait l’Ukraine avant l’invasion de 2022. Les Ukrainiens voulaient 800 chars, les Russes n’en voulaient que 342. La différence entre la portée des missiles était encore plus marquée : 280 kilomètres, soit environ 174 miles, (position ukrainienne), et seulement 40 kilomètres, soit environ 25 miles, (position russe).
Les pourparlers ont délibérément évité la question des frontières et du territoire. De toute évidence, l’idée était que Poutine et Zelensky décident de ces questions lors du sommet prévu. Il est facile d’imaginer que Poutine aurait insisté pour conserver tous les territoires que ses forces avaient déjà occupés. La question est de savoir si Zelensky aurait pu être convaincu d’accepter cet accaparement des terres.
Malgré ces désaccords importants, le projet du 15 avril suggère que le traité sera signé dans les deux semaines. Certes, cette date a pu changer, mais elle montre que les deux équipes avaient l’intention d’aller vite. “À la mi-avril 2022, nous étions très près de conclure la guerre par un accord de paix”, a déclaré l’un des négociateurs ukrainiens, Oleksandr Chalyi, lors d’une apparition publique en décembre 2023. “Une semaine après le début de l’agression, Poutine a conclu qu’il avait commis une grave erreur et a essayé de faire tout son possible pour conclure un accord avec l’Ukraine.
QUE S’EST-IL PASSÉ ?
Pourquoi les pourparlers ont-ils été interrompus ? Poutine a affirmé que les puissances occidentales étaient intervenues et avaient fait échouer l’accord parce qu’elles étaient plus intéressées par l’affaiblissement de la Russie que par la fin de la guerre. Il a affirmé que Boris Johnson, alors premier ministre britannique, avait transmis aux Ukrainiens, au nom du “monde anglo-saxon”, le message selon lequel ils devaient “combattre la Russie jusqu’à ce que la victoire soit acquise et que la Russie subisse une défaite stratégique”.
La réponse occidentale à ces négociations, bien qu’éloignée de la caricature de Poutine, fut certainement tiède. Washington et ses alliés étaient profondément sceptiques quant aux perspectives de la voie diplomatique émergeant d’Istanbul ; après tout, le communiqué éludait la question du territoire et des frontières, et les parties restaient très éloignées sur d’autres questions cruciales. Il ne leur semblait pas que les négociations allaient aboutir.
De plus, un ancien fonctionnaire américain qui travaillait sur la politique ukrainienne à l’époque nous a dit que les Ukrainiens n’ont consulté Washington qu’après la publication du communiqué, même si le traité qu’il décrivait aurait créé de nouveaux engagements juridiques pour les États-Unis, y compris l’obligation d’entrer en guerre avec la Russie si elle envahissait à nouveau l’Ukraine. Cette seule stipulation aurait rendu le traité inapplicable pour Washington. Ainsi, au lieu d’adopter le communiqué d’Istanbul et le processus diplomatique qui s’en est suivi, l’Occident a augmenté son aide militaire à Kiev et a accru la pression sur la Russie, notamment par le biais d’un régime de sanctions de plus en plus sévères.
Le Royaume-Uni a pris les devants. Dès le 30 mars, Boris Johnson semblait peu enclin à la diplomatie, déclarant qu’au lieu de cela, “nous devrions continuer à intensifier les sanctions avec un programme évolutif jusqu’à ce que toutes les troupes [de Poutine] aient quitté l’Ukraine”. Le 9 avril, M. Johnson s’est rendu à Kiev, premier dirigeant étranger à s’y rendre après le retrait russe de la capitale. Il aurait déclaré à Zelensky qu’il pensait que “tout accord avec Poutine serait assez sordide”. Tout accord, se souvient-il, “serait une victoire pour lui : si vous lui donnez quelque chose, il le gardera, le mettra en banque et se préparera à son prochain assaut”. Dans l’interview de 2023, Arakhamia a froissé certains en semblant tenir Johnson pour responsable du résultat. “Lorsque nous sommes rentrés d’Istanbul, Boris Johnson est venu à Kiev et a déclaré que nous ne signerions rien du tout avec [les Russes] et que nous continuerions à nous battre.
Depuis lors, Poutine a utilisé à plusieurs reprises les remarques d’Arakhamia pour rendre l’Occident responsable de l’échec des pourparlers et démontrer la subordination de l’Ukraine à ses partisans. Malgré la manipulation de M. Poutine, M. Arakhamia mettait le doigt sur un problème réel : le communiqué décrivait un cadre multilatéral qui nécessiterait la volonté de l’Occident de s’engager diplomatiquement avec la Russie et d’envisager une véritable
garantie de sécurité pour l’Ukraine. Ni l’un ni l’autre n’était une priorité pour les États-Unis et leurs alliés à l’époque.
Dans leurs remarques publiques, les Américains n’ont jamais été aussi dédaigneux de la diplomatie que Johnson l’avait été. Mais ils ne semblaient pas la considérer comme un élément central de leur réponse à l’invasion russe. Le secrétaire d’État Antony Blinken et le secrétaire à la défense Lloyd Austin se sont rendus à Kiev deux semaines après Johnson, principalement pour coordonner un soutien militaire plus important. Comme l’a déclaré M. Blinken lors d’une conférence de presse ultérieure, “la stratégie que nous avons mise en place – soutien massif à l’Ukraine, pression massive sur la Russie, solidarité avec plus de 30 pays engagés dans ces efforts – donne de vrais résultats”.
Toutefois, l’affirmation selon laquelle l’Occident a forcé l’Ukraine à se retirer des pourparlers avec la Russie est sans fondement. Elle laisse entendre que Kiev n’avait pas son mot à dire. Il est vrai que les offres de soutien de l’Occident ont dû renforcer la détermination de Zelensky, et le manque d’enthousiasme de l’Occident semble avoir atténué son intérêt pour la diplomatie. En fin de compte, cependant, dans ses discussions avec les dirigeants occidentaux, Zelensky n’a pas donné la priorité à la poursuite de la diplomatie avec la Russie pour mettre fin à la guerre. Ni les États-Unis ni leurs alliés n’ont perçu une forte demande de sa part pour qu’ils s’engagent sur la voie diplomatique. À l’époque, compte tenu de l’élan de sympathie de l’opinion publique occidentale, une telle demande aurait pu influer sur la politique de l’Occident.
Zelensky était également indigné par les atrocités commises par les Russes à Bucha et à Irpin, et il a probablement compris que ce qu’il a commencé à appeler le “génocide” de la Russie en Ukraine rendrait la diplomatie avec Moscou encore plus difficile sur le plan politique. Pourtant, le travail en coulisses sur le projet de traité s’est poursuivi et même intensifié dans les jours et les semaines qui ont suivi la découverte des crimes de guerre de la Russie, ce qui laisse penser que les atrocités de Bucha et d’Irpin ont été un facteur secondaire dans la prise de décision de Kiev.
La nouvelle confiance des Ukrainiens en leur capacité à gagner la guerre a également joué un rôle évident. Le retrait des Russes de Kiev et d’autres grandes villes du nord-est et la perspective de recevoir davantage d’armes de l’Ouest (les routes menant à Kiev étant désormais sous contrôle ukrainien) ont modifié l’équilibre militaire. L’optimisme quant aux gains possibles sur le champ de bataille réduit souvent l’intérêt d’un belligérant à faire des compromis à la table des négociations.
En effet, à la fin du mois d’avril, l’Ukraine a durci sa position, exigeant un retrait russe du Donbas comme condition préalable à tout traité. Comme l’a déclaré Oleksii Danilov, président du Conseil ukrainien de sécurité nationale et de défense, le 2 mai : “Un traité avec la Russie est impossible – seule la capitulation peut être acceptée”.
Et puis il y a le côté russe de l’histoire, qui est difficile à évaluer. L’ensemble des négociations était-il une mascarade bien orchestrée ou Moscou était-elle sérieusement intéressée par un règlement ? Poutine s’est-il dégonflé lorsqu’il a compris que l’Occident ne signerait pas les accords ou que la position ukrainienne s’était durcie ?
Même si la Russie et l’Ukraine avaient surmonté leurs désaccords, le cadre qu’elles ont négocié à Istanbul aurait nécessité l’adhésion des États-Unis et de leurs alliés. Et ces puissances occidentales auraient dû prendre un risque politique en s’engageant dans des négociations avec la Russie et l’Ukraine et mettre leur crédibilité en jeu en garantissant la sécurité de l’Ukraine. À l’époque, et au cours des deux années qui ont suivi, la volonté d’entreprendre une diplomatie à haut risque ou de s’engager véritablement à défendre l’Ukraine à l’avenir a été notablement absente à Washington et dans les capitales européennes.
Une dernière raison de l’échec des pourparlers est que les négociateurs ont fait passer la charrue de l’ordre sécuritaire de l’après-guerre avant le cheval de la fin de la guerre. Les deux parties ont fait l’impasse sur les questions essentielles de gestion et d’atténuation des conflits (création de couloirs humanitaires, cessez-le-feu, retrait des troupes) et ont plutôt tenté d’élaborer un traité de paix à long terme qui résoudrait les différends sécuritaires à l’origine des tensions géopolitiques depuis des décennies. Il s’agissait d’un effort admirablement ambitieux, mais qui s’est avéré trop ambitieux.
Pour être juste, la Russie, l’Ukraine et l’Occident avaient essayé dans l’autre sens et avaient également échoué lamentablement. Les accords de Minsk signés en 2014 et 2015 à la suite de l’annexion de la Crimée par la Russie et de l’invasion du Donbas portaient sur des points de détail tels que la date et l’heure de la cessation des hostilités et les systèmes d’armes qui devaient être retirés à quelle distance. Les préoccupations essentielles des deux parties en matière de sécurité n’ont été abordées que de manière indirecte, voire pas du tout.
Cet historique suggère que les futurs pourparlers devraient avancer sur des voies parallèles, les aspects pratiques de la fin de la guerre étant abordés sur une voie tandis que les questions plus générales sont couvertes sur une autre.
GARDEZ-LE À L’ESPRIT
Le 11 avril 2024, Loukachenko, l’intermédiaire de la première heure des pourparlers de paix russo-ukrainiens, a appelé à un retour au projet de traité du printemps 2022. “C’est une position raisonnable”, a-t-il déclaré lors d’une conversation avec Poutine au Kremlin. “C’était également une position acceptable pour l’Ukraine. Ils ont accepté cette position.
M. Poutine a renchéri. “Ils ont accepté, bien sûr”, a-t-il déclaré.
En réalité, les Russes et les Ukrainiens ne sont jamais parvenus à un texte de compromis final. Mais ils sont allés plus loin dans cette direction qu’on ne l’avait cru jusqu’à présent, en parvenant à un cadre général pour un éventuel accord.
Après le carnage de ces deux dernières années, tout cela n’est peut-être que de l’eau qui a coulé sous les ponts. Mais cela nous rappelle que Poutine et Zelensky étaient prêts à envisager des compromis extraordinaires pour mettre fin à la guerre. Si Kiev et Moscou reviennent à la table des négociations, ils y trouveront des idées qui pourraient s’avérer utiles à la construction d’une paix durable.
Compte “Soutien Ukraine”
IBAN BE48 0004 7644 7327
BIC: BPOT BE B1
© 2023 All rights reserved
